Educacion

Derecho a la educación, elección de centro y límites a la facultad de autoorganización de la Administración.

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Límites a la potestad discrecional de la Administración en relación al derecho de elección de centro educativo. SJCA Pontevedra nº1 de 13 de noviembre de 2020.

Una de las vertientes del derecho a la educación se concreta en la elección de centro docente -con un alcance limitado en función de la ponderación de distintos intereses-. Es legítimo que la Administración pueda establecer una serie de requisitos objetivos para regular la admisión de los alumnos en caso de insuficiencia de plazas. Dentro del elenco de criterios a tomar en consideración puede baremarse la capacidad económica, domicilio, matrícula de otros hermanos… Del mismo modo la Administración puede evaluar anualmente las necesidades educativas al objeto de reforzar ciertos centros o reducir la capacidad de otros en función de criterios objetivos.

En relación a esta facultad de autoorganización educativa y alguno de sus límites -especialmente procedimentales- se pronuncia la interesante Sentencia del Juzgado de lo Contencioso Administrativo nº1 de Pontevedra de 13 de noviembre de 2020, que resuelve un procedimiento especial para la protección de los derechos fundamentales interpuesto por los padres de cuatro alumnas matriculadas en una unidad de primaria del rural gallego, que es suprimida en el curso escolar 2020/2021.

Antecedentes y postura de las partes.

Los recurrentes, padres de las cuatro menores escolarizadas en un módulo de primaria ubicado en una parroquia rural, impugnan el cierre llevado a efecto por la Administración autonómica en una actuación que consideran similar a la vía de hecho.

Los demandantes como elementos más relevantes alegan:

1.- Que dicho centro vino funcionando ininterrumpidamente desde el año 1965, y posteriormente al año 2004 se catalogó como Centro de Educación Infantil con «suplemento de primaria», impartiéndose desde entonces, inclusive en periodos de baja matrícula como en el curso 2013-2014 en el que solo se matricularon cuatro alumnos. En la práctica ha venido funcionando como escuela unitaria rural.

2.- Las cuatro menores se matricularon para el curso académico 2020/2021, aceptándose dichas matrículas por la Administración educativa.

3.- En el verano de 2020/2021 se comunicó verbalmente con ellos un inspector educativo haciéndoles saber que era posible el cierre de la unidad, sin que posteriormente recibieran ninguna notificación en dicho sentido.

4.- El 10 de septiembre de 2020 al personarse en el colegio, al inicio del curso escolar, se les indica que dos días antes la Consellería acordó la deshabilitación de la unidad de primaria.

5.- Se alega la violación del artículo 27 de la Carta Magna, falta de motivación, arbitrariedad y contradicción con los actos propios.

La Administración autonómica por su parte vino a defender:

1.- Al tratarse de una «unidad habilitada» debe evaluarse cada año su continuación en función del número de alumnos matriculados.

2.- La Administración actuó de modo motivado y justificado al no alcanzarse el quórum mínimo de alumnos necesarios para la viabilidad del ciclo de primaria.

3.- La decisión del cierre sólo pudo adoptarse después de la fase de matrícula, que es cuando se conoce realmente el número de estudiantes que peticiona cada centro.

4.- Añade que esa decisión le fue comunicada a la dirección del colegio y a las familias con la debida antelación, y que se les ha ofrecido la posibilidad de matricularse en otros centros.

Sentencia Juzgado Contencioso nº1 Pontevedra de 13 de octubre de 2020.

La sentencia en el FD IV.2. acepta el procedimiento para la protección de los derechos fundamentales como válido para dilucidar las pretensiones de los recurrente, al tener el derecho de elección a centro educativo engarce en el derecho fundamental a la educación. Se cita la STC 74/2018, de 5 de julio, así como STS  de 8 de marzo de 2002, en las que se reconoce este derecho condicionado a los límites que razonablemente fijen las Administraciones –no es un derecho absoluto-.

Posteriormente el fallo cita la normativa de aplicación, concretamente Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo de Educación, artículos 81.3, 82.1.; Real Decreto 132/2010 de 12 de febrero, así como la Orden de la Consellería de Educación de 12 de marzo de 2013.

En base a lo expuesto se reconoce la potestad autoorganizativa de la que goza la Administración educativa para decidir sobre la habilitación o deshabilitación de las unidades de educación primaria en núcleos rurales de escasa densidad demográfica.

Ahora bien, dicha potestad discrecional no es un cheque en blanco o patente de corso para decidir sin el procedimiento y la motivación debida, que son garantías ineludibles predicables de cualquier procedimiento, y en base a ello señala -negrilla es nuestra-:

«Es un dato incontrovertido que en ese centro escolar se venía impartiendo «educación primaria», ininterrumpidamente, desde el año 1964 (desde 2004 como «unidad habilitada»). También que para el curso escolar 2020/2021 se abrió la correspondiente fase de matrícula en dicha unidad de primaria, inscribiéndose en forma las cuatro niñas. Su matrícula fue aceptada y certificada.

Pues bien, si en tal contexto la Xunta de Galicia pretendía tras esa fase de matrícula deshabilitar y suprimir la unidad de primaria, como mínimo debería haber tramitado previamente un procedimiento administrativo en la forma establecida en los artículos 58 y ss. Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común (LPAC). Esto es, emitiendo e incorporando a él los preceptivos informes justificativos del cambio pretendido, concediendo a continuación un trámite de audiencia y prueba a los representantes de las cuatro menores afectadas, y adoptando finalmente la resolución definitiva que correspondiese, con la forma y motivación exigida en los artículos 87.1 y 87.3 LPAC, notificándosela a continuación a dichos interesados con el correspondiente pie de recursos ( artículo 40 LPAC).»

La tramitación del procedimiento debido -conforme artículo 58 y ss.- no es ocioso ni tampoco intrascendente, ya que garantiza el cumplimiento de las garantías mínimas exigibles para la correcta formación del acto administrativo, evitando indefensión a las partes, y facilitando que se tome una decisión debidamente motivada. En el caso estudiado no existió procedimiento administrativo que cumpla con los requisitos mínimos que marca la ley de procedimiento administrativo.

La sentencia continúa señalando:

Esa resolución definitiva motivada, individualizada para cada una de las niñas matriculadas afectadas, debería también incluir la revocación de su respectiva matrícula y la apertura de un plazo especial para que pudiesen ejercitar su derecho de elección de centro y formalizar su matrícula para el curso 2020/2021 en otro colegio.

Lo cierto es que en este supuesto no consta la instrucción de procedimiento administrativo alguno (con esas mínimas garantías esenciales). Ni siquiera consta una RESOLUCIÓN MOTIVADA suscrita por la autoridad competente.

Desde luego, con esta informalidad la Xunta de Galicia ha vulnerado los límites de la potestad discrecional de autoorganización antes referida. Y ha infringido también los principios de confianza legítima, coherencia con sus propios actos y proporcionalidad que han de regir su actuación con los ciudadanos ( artículo 3.1 Ley 40/2015 -LRJSP-). Los más de 20 años continuados que llevaba funcionando la educación primaria en el centro escolar de DIRECCION002 y la propia admisión de las matrículas del curso 2020/2021 obligaban a la Xunta de Galicia, para modificar esa situación, por lo menos a formalizar previamente un procedimiento administrativo en regla, con trámite de audiencia a los afectados, y con notificación de resolución definitiva, motivada, con pie de recursos.

Obviamente, esa total y absoluta falta de procedimiento (y de resolución definitiva motivada) no se puede suplir con meras explicaciones verbales de un funcionario. Las resoluciones administrativas deben emitirse por escrito ( artículo 36.1 LPAC), con la motivación y en la forma indicadas, adoptadas además por el órgano competente y con el correspondiente pie de recursos.»

Tampoco es una cuestión menor la aceptación de las matrículas, ya que la Administración no puede desconocer sus propios actos ni vaciar de contenido -por la vía de hecho- los actos administrativos firmes declarativos de derechos, y si dichas matrículas no eran conformes a derecho debieron ser revocadas a través de los procedimientos legalmente establecidos al efecto, sin que quepa soslayarlas como sino existieran.

Finalmente añade:

«Tampoco se puede suplir con el informe del «servizo de inspección educativa» de fecha 14 de septiembre de 2020 -posterior a la de interposición del recurso contencioso- obrante a los fols. 1-3 del expte. admvo., por la sencilla razón de que no es una resolución administrativa. Asímismo, las comunicaciones que la Xunta afirma haber enviado a los padres de las niñas son meros informes, no resoluciones.»

Este es otro elemento a nuestro juicio relevante, sin que se procedente que una vez aperturada la vía judicial se emita un informe con la intención de reforzar o motivar ex post un acto administrativo que nació huérfano de motivación, y sobre ello queremos realizar dos consideraciones:

La primera es que el informe técnico no es baladí, caprichoso, ni tampoco un engorro, porque es dicho informe el que motiva y justifica el acto administrativo y nunca a la inversa. Lo que no cabe es que primero se tome la decisión libérrimamente y luego se pretenda un informe a la carta que lo avale, lo que en ocasiones se ha denominado «expedientes cangrejo» porque «avanzan» hacia atrás en lugar de hacia adelante-.

Sobre la importancia y valor de los informes se ha pronunciado en alguna ocasión el Tribunal Supremo, por ejemplo STS 18 enero de 2013 cuando refiere:

«… Tal forma de razonar es, decimos, inaceptable, porque olvida que la funcionalidad de los informes preceptivos, por mucho que no se caractericen como vinculantes, es contribuir a garantizar la legalidad, acierto y oportunidad de la disposición en curso de aprobación, por lo que no cabe prescindir de ellos so pretexto de su carácter no vinculante, no sólo porque siendo como son preceptivos, de este dato deriva que su petición es obligatoria por principio, sino también porque esa preceptividad no es fruto de un exacerbamiento de las formalidades burocráticas sino garantía del buen hacer de la Administración y en definitiva del buen gobierno.”

En segundo lugar tampoco es inocua su fecha de emisión ya que difícilmente podrán cumplir su misión de motivar el acto cuando no existen en el momento del dictado del mismo. Caso contrario podrán intentar justificar lo ya hecho, pero nunca servir de justificación del acto impugnado por la sencilla razón de que al no existir entonces no pudieron tomarse en consideración ni incorporarse como motivación in aliunde. En este sentido se pronuncia STS 19 Febrero de 2013 (rec. 6429/2011):

Pero son afirmaciones efectuadas en el vacío, que no van acompañadas en el expediente de ninguna prueba o informe contrario a los anteriormente citados y que por tanto no pueden ser admitidas, porque no permiten ni a los interesados conocer las razones de la decisión administrativa ni, desde luego, a este Tribunal controlar si esas razones concurren o no y si, por tanto, la decisión es conforme o no con el ordenamiento jurídico.

Al no entenderlo así, la sentencia recurrida infringió el artículo 54 (LA LEY 3279/1992), apartados 1.a ) y 2, de la Ley 30/1992 . Sin que pueda admitirse el recurso al informe de la inspección educativa de 26 de junio de 2008 que contiene el fundamento jurídico sexto de la sentencia de instancia para justificar la disponibilidad de plazas vacantes y la consiguiente inexistencia de necesidades de escolarización. Primero, porque es un informe elaborado por la Administración en fase de prueba y, por tanto, después del acto impugnado, que es de 12 de abril de 2006, por lo que lógicamente no puede servir de motivación a éste, ni siquiera por referencia…”

Rafael Rossi Izquierdo -Abogado-

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