Función Pública

Igualdad retributiva en el sector público (II). STJ Galicia 16 octubre 2019.

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Igualdad retributiva

Principio de igualdad retributiva y no discriminación en el sector público.

En anteriores entradas del blog habíamos tratado la impugnación de las retribuciones de un director gerente -a cargo de una empresa pública- por existir una clara discriminación en relación a otros puestos análogos. Con carácter previo al fondo del asunto era preciso resolver la causa de inadmisibilidad alegada por la Administración en sede judicial y posteriormente el propio fondo del asunto, siendo en este último punto imprescindible establecer un término de comparación válido que evidenciara la discriminación denunciada. La demanda fue estimada en primera instancia, y se trataron tanto las cuestiones formales Link, como las de fondo Link, a continuación desarrollaremos la resolución del recurso de apelación.

Admisibilidad del recurso.

En sede de apelación se defendía por la Administración la improcedente admisión del recurso al entender que tratábamos de un acto administrativo no impugnable, que era el informe conjunto de las Direcciones Generales de Planificación y Presupuestos así como la Dirección General de Función Pública, emitido al amparo del artículo 58 de la Ley 16/2010 de 17 de diciembre, de organización y funcionamiento de la Administración General y del sector público de Galicia, que exige un informe previo y favorable de los centros directivos competentes en materia de presupuestos y función pública para la aprobación y modificación de los cuadros de personal y sus retribuciones.

Los motivos que justificaban esta excepción venían dados principalmente por:

1.- El impulso principal de ese informe venía dado por la incorporación de personal al cuadro de personal de la entidad precisando de la creación de un puesto, a petición de la parte recurrente.

2.- Siendo esa la motivación principal del informe el cuadro se mantenía con similares previsiones a la de años anteriores, sin modificaciones sustanciales respecto al puesto del demandante/apelado, que no había recurrido con anterioridad otros informes de similar contenido, con lo que no podía en este momento utilizar dicha aprobación para poner en tela de juicio una situación que ya había consentido en reiteradas ocasiones, no siendo por tanto el destinatario de la resolución impugnada.

Frente a ello la Sala ratifica los razonamientos del juzgador de instancia, y los que alegábamos en la oposición a la apelación, para en primer término confirmar que todos los años se aprobaba el  informe conjunto al amparo del artículo 58.4. de la Ley 16/2010 sobre retribuciones de personal de este ente instrumental, reconociendo por tanto su carácter de acto de trámite cualificado susceptible de impugnación ante la jurisdicción contencioso administrativa por su carácter vinculante, evidenciando que  todos los años las Direcciones Generales de Planificación y Presupuestos y de Función Pública informan el cuadro de personal, refiriéndose a la creación de plazas, amortización y retribuciones del cuadro de personal, constatando igualmente las variaciones retributivas de un año a otro.

Con independencia de lo expuesto, la Sala igualmente maneja otros dos argumentos para entrar sobre el fondo del recurso:

1.- La actuación previa de la Administración en sede administrativa al haber desestimado en cuanto al fondo -que no inadmitido- el recurso de alzada interpuesto, con lo que en aplicación de los principios de buena fe y confianza legítima no podía volver contras sus propios actos al negar en sede judicial lo que había aceptado en vía administrativa.

2.- En segundo término señala otro punto muy relevante y que tiene gran trascendencia práctica cuando señala:

«…en segundo lugar, es extrapolable a este supuesto nuestro criterio de acceder a la posibilidad de impugnar cualquier contenido de una relación de puestos de trabajo con motivo de una modificación puntual de ésta, incluso en aquellos aspectos que sean confirmatorios de otros anteriores (sentencia de 17 de septiembre de 2014, recurso 176/2012, de esta Sala y Sección). De todo lo anterior se deduce la procedencia de desestimar este primer motivo de apelación.»

Como ya hemos comentado en otras entradas este criterio jurisprudencial, avalado igualmente por el TS, tiene una utilidad práctica innegable ya que ante cualquier modificación de una RPT -u otros supuestos análogos como el presente-, se reabre la posibilidad de interponer recurso jurisdiccional frente a cualquier punto de su contenido, y ello aunque no sea más que la confirmación y reiteración de algo aprobado años atrás.

Fondo del asunto.

Para la resolución del recurso hay que partir del Decreto 119/2012, de 3 de mayo, por el que se regulan las retribuciones y percepciones económicas aplicables a los órganos de gobierno o dirección y al personal directivo de las entidades del sector público autonómico, en el que se clasifican a todas las entidades en distintos grupos -así como Orden de 8 de julio de 2012- y se engloba cada puesto en un determinado nivel. En aplicación de esas dos variables , grupo al que pertenece la empresa y nivel del puesto,  se asigna una concreta retribución, que en nuestro caso era muy inferior -más de 10.000 euros anuales-, a las correspondientes a otros puestos de similar catalogación.

La Administración defendía -muy sintéticamente- que el término de comparación era inválido, ya que el objeto de cada empresa era muy distinto, y en segundo término recordaba que dichas retribuciones se fijaban con carácter de máximos.

La Sentencia comienza desarrollando la doctrina general sobre el principio de igualdad y el término de comparación en su FD IV en el que señala:

«…Lo que prohíbe el principio de igualdad son, en suma, las desigualdades que resulten artificiosas o injustificadas por no venir fundadas en criterios objetivos y razonables, según criterios o juicios de valor generalmente aceptados. También es necesario, para que sea constitucionalmente lícita la diferencia de trato, que las consecuencias jurídicas que se deriven de tal distinción sean proporcionadas a la finalidad perseguida, de suerte que se eviten resultados excesivamente gravosos o desmedidos. En resumen, el principio de igualdad, no sólo exige que la diferencia de trato resulte objetivamente justificada, sino también que supere un juicio de proporcionalidad en sede constitucional sobre la relación existente entre la medida adoptada, el resultado producido y la finalidad pretendida” (STC 27/2004, de 4 de marzo, FJ 2, y las que allí se citan). Además, el juicio de igualdad, que es relacional, exige “como presupuestos obligados, de un lado, que, como consecuencia de la medida normativa cuestionada, se haya introducido directa o indirectamente una diferencia de trato entre grupos o categorías de personas y, de otro, que las situaciones subjetivas que quieran traerse a la comparación sean, efectivamente, homogéneas o equiparables, es decir, que el término de comparación no resulte arbitrario o caprichoso. Sólo una vez verificado uno y otro presupuesto resulta procedente entrar a determinar la licitud constitucional o no de la diferencia contenida en la norma” (STC 27/2004, FJ 2)”. Se han referido específicamente al principio de igualdad retributiva las sentencias TC 119/2002, de 20 de mayo, y 58/1994, de 28 de febrero. Por lo demás, tanto el Tribunal Supremo como el Tribunal Constitucional han venido fijando unas reglas mínimas para entender conculcado el principio de igualdad, pudiendo destacarse la STC 22/81 de 2 de julio, que viene a establecer tres requisitos: 1) Aportación de un término idóneo de comparación demostrativo de la identidad sustancial de las situaciones jurídicas que han recibido trato diferente. 2) Que el trato desigual no esté fundado en razones objetivas que lo justifiquen. 3) Que el juicio comparativo se desarrolle en el marco de la legalidad, pues no cabe invocar el principio de igualdad en la ilegalidad, sin que pueda servir para perpetuar situaciones contrarias a lo previsto por el ordenamiento jurídico.»

Entrando en el FD V a la aplicación de dicha jurisprudencia a nuestro supuesto y confirmar la conculcación del principio de igualdad retributiva:

«Examen del caso presente: acreditación de discriminación salarial injustificada.- En el caso presente no puede afirmarse que no se haya proporcionado un término idóneo de comparación cuando ha sido la propia Administración quien ha fijado los criterios objetivos para racionalizar las retribuciones del personal directivo, creando cuatro grupos de clasificación de entidades, lo que ha dado lugar a la integración en el mismo grupo de los entes que se comparan, lo cual proporciona una base lógica a la alegación de discriminación. En efecto, el preámbulo del Decreto 119/2012 declara que en él se proporciona un marco de principios y criterios objetivos para adecuar los conceptos retributivos y las percepciones económicas que resulten aplicables en el sector público autonómico al personal incluido en el ámbito de aplicación de la norma, y que en concreto se establecen los criterios para la clasificación en grupos de las entidades instrumentales, así como los criterios para la clasificación en niveles de los puestos de dirección. Esos criterios que permiten la clasificación en cuatro grupos de las entidades se contienen en el artículo 4 del Decreto, especificándose como tales: «a) Naturaleza jurídica y características de la entidad y del sector en el que opera. b) Número de efectivos de personal. c) Cifra de negocios. d) Volumen de inversiones. e) Prelación de los objetivos en el Plan Estratégico de Galicia». Es en base a esos criterios que está clasificada en el grupo III, y en función de ello se comparan las retribuciones del director gerente de aquella entidad con las del personal directivo de las entidades encuadradas en el mismo grupo. En la Orden de 8 de junio de 2012 se contienen las entidades clasificadas en el grupo III, que son (…) También resulta incontrovertido que al recurrente le corresponde el nivel 1 como director gerente de dicha entidad. Si la Administración realiza una clasificación de entidades en función de unos criterios que especifica, y fija las retribuciones del personal directivo en función de dicha clasificación, en atención a su especial responsabilidad, competencia técnica y relevancia de las funciones gerenciales o de dirección y coordinación asignadas a ellos, es lógico pensar que los emolumentos del personal directivo de los entes de cada grupo han de ser inicialmente iguales…»

La primera cuestión de indudable trascendencia para la resolución de la litis es que la Sala acepta que la potestad discrecional de la Administración para fijar los criterios en función de los cuales se abona las retribuciones a este personal se ha agotado en gran medida con la aprobación de unas normas que racionalizan su aplicación, de tal modo que si una entidad está clasificada en un concreto grupo con un puesto de determinado nivel no procede en sede judicial poner en duda dicha catalogación ni los efectos económicos que lleva aparejado. Modificar dichos emolumentos de modo notorio a la baja implica un trato discriminatorio que debe estar justificado, y por ello la sentencia añade:

«… de modo que si la Xunta de Galicia desea establecer diferencias en las retribuciones debe explicitar los motivos para llevarlas a cabo en caso de que le sean reclamados… Al decidir la Administración que todos los puestos del nivel 1 en las entidades del grupo III, a excepción del actor, cobrasen idéntica o similar retribución a la señalada como máxima, ello dio lugar a que… la diferencia de retribuciones fijas superó los 10.000 euros anuales. Una vez acreditado el término de comparación válido y adecuado, es la Administración quien debe demostrar la existencia de razones objetivas y razonables que justifican ese trato dispar. Y en el caso presente lo cierto es que no se ha logrado tal justificación… Y no se puede considerar una causa objetiva y razonable justificativa del trato dispar la variada condición y objeto de las entidades, así como su distinta implantación, pues: 1º Esa razón tendría que haberla expuesto la Administración en vía administrativa, cuando le fue reclamada, y no dejarla para este cauce judicial, y 2º Esa diversa condición, objeto e implantación no ha impedido el encuadramiento de los entes diversos en el mismo grupo de clasificación, siendo precisamente esa integración lo que se toma en consideración para fijar las retribuciones. Incluso aunque se tenga en cuenta lo argumentado por la Administración en esta vía judicial, el hecho de que pueda ser diferente la naturaleza jurídica de los entes clasificados en el mismo grupo, el número de efectivos, volumen de inversiones o los resultados exigibles en relación con el interés general al que sirven, no justifica que precisamente hayan de ser superiores las retribuciones para el personal directivo de las otras entidades con las que se lleva a cabo la comparación. Ello es así porque no se justifica que, como consecuencia de esos factores en la entidad que dirige, presente condiciones más gravosas de especial responsabilidad, competencia técnica y relevancia de las funciones gerenciales, el personal directivo de las restantes entidades a las que se ha señalado superiores retribuciones fijas. No se explica ni se justifica la razón por la que el actor, presente en el año 2017 una importante aminoración retributiva respecto al personal directivo de los entes de su grupo III.»

Rafael Rossi Izquierdo -Abogado-.

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