Jubilación anticipada
Sobre la legalidad del abono de incentivos a la jubilación anticipada de funcionarios públicos.
Es bastante común encontrar disposiciones en convenios reguladores del personal funcionario -especialmente en el ámbito local- que regulan algún tipo de premio o incentivo en caso de jubilación anticipada. Para su cálculo se viene a establecer una escala que asigna un determinado importe en función de la antelación con que se produce la jubilación. De tal modo que a mayor anticipación más elevada será la cuantía percibida.
El problema surge cuando el funcionario -que cumple con los requisitos fijados en el convenio- reclama su premio, y es que en ese momento lo que parecía claro a la luz del convenio regulador puede no serlo tanto en atención a nuestro marco jurídico, existiendo posiciones discrepantes sobre la materia hasta fechas recientes.
Trataremos de realizar una breve síntesis de la problemática y su resolución a fecha actual.
La posibilidad de articular incentivos a la jubilación anticipada se contempla ya desde tiempo atrás en la disposición adicional 21 de la ley 30/1984 (añadida por Ley 22/1993), si bien es cierto que se insertaba en el contexto de un plan de empleo o medidas de racionalización del gasto.
Las discrepancias surgían cuando dichas primas se trataban con carácter autónomo y sin relación con un plan de empleo o similar, planteándose como primera incógnita cuál era su verdadera naturaleza jurídica –acción social versus retribución-, cuestión que tenía la máxima trascendencia para la resolución de la litis.
Lo cierto es que tanto la jurisprudencia como la doctrina estaban divididas, manejando distintos criterios para posicionarse a favor o en contra de la legalidad de su abono, si bien a partir de la STS 20 de diciembre de 2013 se reforzó la tesis favorable al pago, existiendo algún fallo muy meritorio, en cuanto al esfuerzo argumental desplegado, como es el caso de la Sentencia del Juzgado de lo Contencioso Administrativo nº2 de Vigo, de 6 de marzo de 2015, que entra de lleno en el fondo de la cuestión tras desestimar la posible existencia de silencio positivo en reclamaciones de esta tipología, avalando la procedencia del abono por cuanto:
1.- STS 20 de diciembre de 2013
“Aunque se trata de una cuestión controvertida, existen pronunciamientos jurisprudenciales que niegan la naturaleza o carácter retributivo a tales incentivos y en consecuencia, no se verían afectados por los recortes en materia retributiva determinados por disposiciones legales como el Real Decreto-Ley 20/2012. En el sentido expuesto, la Sentencia de la Sala Tercera del Tribunal Supremo de 28 de julio de 2006, recurso 4012/2000, acepta la posibilidad de establecer este tipo de incentivos por las Corporaciones Locales”
La primera cuestión desarrollada por el fallo es la naturaleza jurídica de la prima por jubilación anticipada, entendiendo que al tratar de acción social no estaría afectada por los recortes en materia retributiva operada por sucesivas leyes de presupuestos, aunque posteriormente reconoce igualmente la existencia de jurisprudencia contradictoria y señala:
“La Sala Tercera del Tribunal Supremo, en la indicada sentencia, desestima el recurso de casación, y considera que las previsiones sobre jubilación anticipada no son contrarias a lo establecido en los artículos 93 LRBRL y 153 del Real Decreto Legislativo 781/1986 por el que se aprueba el Texto Refundido de Disposiciones Vigentes en materias de Régimen Local, con los siguientes argumentos, que parten de la base de negar el carácter de retribución a dichas previsiones sobre determinados beneficios o aportaciones económicas para situaciones como la jubilación voluntaria anticipada:
«(…) El Abogado del Estado impugna los artículos 49 (Subvenciones sanitarias-Prestaciones sanitarias), 50 (Subvenciones por nupcialidad o unión de hecho, natalidad o adopción), 51 (Ayudas por sepelio, incineración), 52 (Subvenciones por discapacitación), 53 (Becas de orfandad por fallecimiento de personal en activo), 54 (Seguros), 56 (Ayuda para guardia y custodia de mayores), 58 (Matrículas) y 60 (Jubilación anticipada) por entender que infringen lo establecido en los artículos 93 LRBRL y 153 del Real Decreto Legislativo 781/1986 por el que se aprueba el Texto Refundido de Disposiciones Vigentes en materias de Régimen Local que establecen que «los funcionarios de Administración local sólo serán remunerados por las Corporaciones respectivas, por los conceptos establecidos en el art. 23 L 30/1984 de 2 agosto» y que «en su virtud, no podrán participar en la distribución de fondos de ninguna clase ni percibir remuneraciones distintas a las comprendidas en dicha ley ni, incluso, por confección de proyectos, o dirección o inspección de obras, o presupuestos, asesorías o emisión de dictámenes e informes» y en la Disposición Adicional Cuarta de la Ley 11/1.960, modificada por la Disposición Adicional del Decreto 781/1.986, a cuyo tenor «las Corporaciones Locales no podrán en lo sucesivo conceder aportaciones, subvenciones o ayudas de cualquier género para fines de previsión de sus funcionarios. Serán nulos los créditos que se concedan con infracción de este precepto y su pago engendrará las responsabilidades pertinentes…
(…) La tesis de las partes demandadas merece acogimiento pues es lo cierto que en las prestaciones previstas en dichos artículos son aportaciones económicas del Ayuntamiento que están destinadas a atender determinadas necesidades y no son una mera contraprestación económica del desempeño profesional que se devengue necesariamente y con regularidad periódica; y, por ello, carece de justificación atribuir a estos desembolsos la consideración de «retribuciones» y es más adecuado calificarlas de medidas asistenciales. A lo que cabe añadir que cuando el artículo 60 del Acuerdo regula la Jubilación voluntaria incentivada y lo hace mediante la previsión de una cantidad variable, fijada en función del tiempo que le falte al funcionario para alcanzar la edad de 65 años, que se entregará a quienes decidan jubilarse voluntariamente entre los 60 y 65 años de edad, no contradice los preceptos que cita el Abogado del Estado ya que tampoco cabe hablar de retribución y porque la Disposición Adicional Vigesimoprimera LMRFP habilita a las Corporaciones locales para establecer incentivos a la jubilación anticipada como sistema de racionalización de sus recursos humanos. (…) Por todo ello debe rechazarse la pretensión que deduce el Abogado del Estado respecto de los artículos 49 (Subvenciones sanitarias-Prestaciones sanitarias), 50 (Subvenciones por nupcialidad o unión de hecho, natalidad o adopción), 51 (Ayudas por sepelio, incineración), 52 (Subvenciones por discapacitación), 53 (Becas de orfandad por fallecimiento de personal en activo), 54 (Seguros), 56 (Ayuda para guardia y custodia de mayores), 58 (Matrículas) y 60 (Jubilación anticipada) del Acuerdo Laboral para el Personal Funcionario».
2.- Materia susceptible de negociación.
Sobre esta cuestión el fallo del Juzgado de lo Contencioso nº2 de Vigo añade:
“) El artículo 37.1 del Estatuto Básico del Empleado Público (EBEP) establece como materia susceptible de negociación los criterios generales para la determinación de prestaciones sociales y pensiones de clases pasivas y los criterios generales de acción social (apartados g) e i de la Ley 7/2007). Por tanto, el establecimiento de incentivos a la jubilación voluntaria anticipada es materia susceptible de ser negociada y regulada en un Acuerdo con la representación del personal de la Corporación Local.
En el sentido expuesto, la precitada sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, de 20 de diciembre de 2013, recurso 7064/2010 siendo consciente de que la falta de una regulación más detallada del contenido de estas medidas ha suscitado dudas sobre la identificación de las mismas, y ha generado por ello pronunciamientos de esta Sala no siempre coincidentes, resuelve en sentido favorable a considerar que determinadas medidas de acción social no tienen un verdadero carácter retributivo, y no están sometidas a los límites que las disposiciones legales imponen respecto a los conceptos y cuantías de las retribuciones de los funcionarios de las Corporaciones Locales…”
3.- Estabilidad Presupuestaria.
Igualmente se entra sobre las limitaciones de gasto contenidas en leyes de presupuesto desechando que impliquen la imposibilidad del abono del premio ya que:
“Tampoco se aplicaría a gratificaciones extraordinarias por jubilación anticipada, finiquitos por despidos, jubilación de docentes universitarios, etc.» Este último inciso abre la posibilidad de interpretar que, aunque se haya tenido en consideración la existencia de esta clase de incentivos o primas por jubilación anticipada, la no mención expresa y singularizada a las mismas por el Real Decreto-Ley 20/2012 permite considerarlas excluidas de su suspensión ex lege.
Por ello, será decisión de la Corporación Local el mantenimiento o no de los acuerdos sobre incentivos a la jubilación anticipada, en función de la situación económica actual y, en atención a la posibilidad que abre el art. 38.10 de la Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Básico del Empleado Público -EBEP …
En este caso no se ha adoptado ninguna decisión expresa de suspensión del Acuerdo Regulador por parte de la Corporación Local, por lo que no existe base suficiente como para considerarlo suspendido. Y tampoco se aprecia que el artículo del Acuerdo invocado implique la posible contravención del régimen legal sobre retribuciones de los funcionarios de las Corporaciones Locales, al tratarse de medidas de acción social no afectadas por dicho régimen. Por este motivo, el inciso del artículo 33 del Acuerdo Regulador, que condiciona el abono de una indemnización por jubilación voluntaria antes de cumplir los 65 años a que legalmente sea posible, no se puede considerar un óbice al derecho reclamado: la legislación no ha impedido la jubilación antes de los 65 años del demandante (de hecho, el Concello dictó Resolución reconociéndosela) y tampoco se ha esgrimido ningún precepto legal vulnerado por el establecimiento de este incentivo/indemnización por jubilación anticipada.
4.- Sobre la vigencia del acuerdo regulador
Otro punto que destaca es que:
“El Concello de Vigo ni ha formulado la denuncia a la que se refiere el artículo 3 del Convenio ni ha hecho uso de la potestad que el artículo 38.10 del EBEP confiere a las Administraciones para acordar la suspensión de los acuerdos por causa grave de interés público derivada de una alteración sustancial de las circunstancias económicas, razón por la cual no se aprecian motivos para inaplicar el artículo 33 del Acuerdo regulador, ya que no se ha evidenciado que vulnere ninguna norma legal de derecho imperativo, sin perjuicio de las consideraciones que puedan motivar la pertinencia o necesidad de una modificación de dicha normativa convencional, si no existieran los motivos inicialmente contemplados para establecer el abono de las cantidades previstas como incentivo (en función de las restricciones actuales a la reposición de efectivos que pueden determinar la ausencia de interés del Concello en incentivar jubilaciones anticipadas) o como indemnización (como compensación de una pérdida retributiva) para el caso de jubilación anticipada.
Si en atención al actual contexto de restricciones presupuestarias y a las modificaciones legales operadas en cuanto a la jubilación anticipada y la edad de jubilación, la Administración considera que la jubilación antes de los 65 años no debe ser incentivada ni tampoco puede ser contemplada como hecho generador de ninguna indemnización, lo procedente es que se proceda a una modificación del texto del Acuerdo o a su suspensión, si concurre causa para ello, pero en tanto ello no se produzca no se aprecia ninguna incompatibilidad entre el establecimiento de estas cantidades definidas como incentivo o indemnización y el régimen legal vigente tanto en materia de jubilación como de función pública (en particular, la acción social).”
Nuevo criterio sentado por STS 20 de marzo de 2018.
Pero lo cierto es que en fechas recientes se han producido varios pronunciamientos del Tribunal Supremo que vienen a catalogar los incentivos a la jubilación anticipada no como acción social sino retribuciones no contempladas en la legislación básica del Estado, debiendo citar la STS 20 de marzo de 2018 que dispone:
“Ahora bien, en esta ocasión la Sección Séptima de esta Sala se pronunció en los términos que acabamos de recordar sobre diversas medidas, de muy diferente naturaleza. Una era la ayuda a la jubilación anticipada pero no hace una consideración separada para ella sino que los razonamientos anteriores se refieren, conjuntamente, a extremos como vacaciones, licencias y permisos, prestaciones sanitarias, supuestos de incapacidad, ayudas para sepelio o incineración, discapacidades, becas de orfandad, seguros, ayudas para guardia y custodia de mayores y matrículas. Es decir, esa sentencia alude a una variada gama de supuestos y razona en términos generales sobre todos ellos sin detenerse en la consideración individualizada de cada uno.
En cambio, con anterioridad la misma Sección Séptima ha hecho pronunciamientos expresamente dirigidos a los premios de jubilación y ha señalado que no son conformes a Derecho. Así, la de 9 de septiembre de 2010 (casación n.º 3565/2007 (LA LEY 152872/2010)), con cita de las anteriores de 18 de enero de 2010 (casación n.º 4228/06 (LA LEY 442/2010)) y de 12 de febrero de 2008 (casación n.º 4339/2003) ha dicho que esos premios infringen la disposición adicional cuarta del Real Decreto Legislativo 781/86 (LA LEY 968/1986) y la disposición final segunda de la Ley reguladora de las bases de régimen local (LA LEY 847/1985) y no se pueden amparar en el artículo 34 de la Ley 30/1984 (LA LEY 1913/1984) porque no atienden a los supuestos previstos en el precepto pues no son retribuciones contempladas en la regulación legal, ni un complemento retributivo de los definidos en el artículo 5 del Real Decreto 861/1984 y tampoco se ajustan a las determinaciones del artículo 93 de la Ley reguladora de las bases del Régimen Local (LA LEY 847/1985) .
Desde luego, como dice la sentencia de 20 de diciembre de 2013 (casación n.º 7680), no están excluidas de la negociación que contempla el artículo 37 del Estatuto Básico del Empleado Público las cuestiones relacionadas con las clases pasivas ni con los funcionarios jubilados. Es igualmente verdad que toda medida asistencial puede comportar costes económicos y que eso no significa que deban ser consideradas todas retribuciones. No obstante, entiende la Sala que los premios de jubilación previstos en los artículos 21 y 22 del Acuerdo de 26 de abril de 2011 del pleno del Ayuntamiento de Icod de Los Vinos no son medidas asistenciales.
Se trata de remuneraciones distintas de las previstas para los funcionarios de las corporaciones locales por la legislación básica del Estado. Se debe reparar en que estos premios no responden a una contingencia o infortunio sobrevenidos sino que se devengan simplemente por la extinción de la relación de servicio funcionarial cuando se alcanza la edad de la jubilación forzosa o la necesaria para obtener la jubilación anticipada. No se dirigen pues a compensar circunstancias sobrevenidas de la naturaleza de las que inspiran las medidas asistenciales –esto es, determinantes de una situación de desigualdad– sino que asocian a un supuesto natural, conocido e inevitable de la relación funcionarial, por lo demás no específico del Ayuntamiento de Icod de Los Vinos sino común a toda la función pública, una gratificación.
Suponen, pues, una alteración del régimen retributivo de los funcionarios de las Administraciones Locales que carece de cobertura legal y de justificación y vulnera los preceptos invocados por el Gobierno de Canarias: los artículos 93 de la Ley reguladora de las bases del régimen local (LA LEY 847/1985) , 153 del Real Decreto Legislativo 781/1986 , y 1.2 del Real Decreto 861/1986 (LA LEY 1032/1986) . Así, pues, el motivo debe ser estimado y la sentencia recurrida anulada.»
Postura contraria a la legalidad del abono de los incentivos por jubilación anticipada que ha sido confirmada en la más reciente STS 14 de marzo de 2019.
Rafael Rossi Izquierdo -Abogado-
